الدكتور مؤيد الونداوي

* نظام العدالة او القضاء العراقي: النشوء والتطور.
* دور الشيخ مصطفى الالوسي، وناجي السويدي في بناء نظام العدالة للدولة العراقية الحديثة.
* القوانين العراقية المبكرة
* توفيق السويدي اول عميد لمدرسة الحقوق.

مطالعات في تقرير بريطاني

سادسا—إدارة العدالة

1.ملاحظات عامة

الطبيعة المتناقضة لوضع العراق

خلال الفترة التي يغطيها هذا التقرير، انتقلت حكومة العراق من إدارة مدنية أُنشئت وفقاً للقانون الدولي من قبل جيش يحتل أرضاً معادية، إلى وضع متناقض يتمثل في ملكية دستورية لم تُصغَ دستورها بعد، وتعتمد في شرعيتها واعترافها على معاهدة لم تُصادق عليها، وانتداب لم يُقَرّ رسمياً.

وقد لا يولي الإداري العملي اهتماماً كبيراً لهذه الجوانب، لكنها تشكّل عبئاً ثقيلاً على المستشارين القانونيين المسؤولين عن إدارة العدالة، واختصاص المحاكم، والعلاقات القانونية للحكومة داخلياً وخارجياً، وممارسة سلطاتها التشريعية.
ومع ذلك، فقد مضى هذا الفرع من الإدارة قدماً، أولاً بوصفه دائرة قضائية، ثم كوزارة للعدل، وتمكن رغم عدم استقرار الوضع القانوني للحكومة من تكييف تنظيمه ووظائفه، وكذلك تنظيم المحاكم، بما يتناسب مع التغيرات السياسية والدستورية.

ومن الضروري تقديم ملخص موجز للتغييرات التي أثرت في هذه الوزارة.

ملخص تاريخي

في تشرين الأول 1920، حلت حكومة وطنية مؤقتة تحت إشراف المندوب السامي محل الإدارة المدنية التي أنشأها جيش الاحتلال. وأصبحت دوائر الإدارة السابقة إما وزارات يرأسها وزراء عراقيون أو دوائر تابعة لهذه الوزارات.
وتحوّلت الدائرة القضائية إلى وزارة العدل، وفي 11 تشرين الثاني 1920، تولى الشيخ مصطفى الآلوسي، وهو عالم شرعي ذو خبرة واسعة وشغل سابقاً منصب قاضي مكة، منصب وزير العدل.

أما السير إدغار بونهام كارتر، الذي كان يدير الدائرة القضائية بصفته سكرتيراً قضائياً، فقد أصبح مستشاراً، ولم يعد الرئيس الرسمي للنظام الذي أسسه. ويُذكر أنه كان قد اقترح بنفسه، بعد الهدنة بفترة قصيرة، تعيين وزير عدل عراقي.
ورغم أن ثورة 1920 وجّهت انتقادات شديدة للعديد من دوائر الإدارة، فإن السير إدغار أكد بحق أن نظامه القضائي لم يكن موضع انتقاد يُذكر فيما يتعلق بأسباب الثورة. وقد عزا ذلك إلى سياسته القائمة على:

عدم إجراء تغييرات غير ضرورية في المؤسسات والقوانين التي اعتادها الناس والاعتماد إلى أقصى حد ممكن على العراقيين كقضاة وموظفين وبالتالي، فإن إنشاء وزارة العدل الجديدة لم يستلزم تغييراً في هذه السياسة الناجحة.

أما التغيير التالي الذي أثّر في النظام القضائي فقد جاء عقب تشكيل مجلس الدولة في تشرين الثاني 1920، وقد وصفه السير إدغار كما يلي:

خلال الحرب، كانت الإدارة المحلية تُدار من قبل ضباط سياسيين بريطانيين ومساعديهم، الذين كانوا يجمعون بين السلطات التنفيذية والقضائية.

وفي نهاية سنة 1920، ومع إنشاء مجلس الدولة، تقرر العودة إلى النظام الإداري الذي كان معمولاً به في العهد العثماني، واستبدال الضباط السياسيين البريطانيين بمتصرفين وقائمقامين عراقيين، بمساعدة مستشارين بريطانيين لا يمارسون أي صلاحيات تنفيذية.

وكان من أهم سمات النظام الإداري العثماني الفصل التام بين السلطتين التنفيذية والقضائية، ولذلك أصبح من الضروري توسيع المحاكم وزيادة عددها لتتمكن من النظر في القضايا الجنائية في جميع أنحاء البلاد.
وفي الوقت نفسه، أُتيحت الفرصة لتعزيز محكمة الاستئناف بإضافة قاضيين إليها، ومنحها صلاحيات التصديق وإعادة النظر التي كانت سابقاً من اختصاص المندوب السامي.

وبالمثل، نُقلت صلاحيات إعادة النظر التي كان يمارسها الضابط السياسي ضمن منطقته إلى محكمة البداءة المختصة في تلك المنطقة.

“في بعض الألوية التي يكون فيها العمل القضائي محدوداً، يُعيَّن قاضٍ واحد يتمتع بصلاحيات محكمة بداءة في القضايا المدنية، ويُساعده قاضٍ معاون. وهذا يتفق مع نظام كان العثمانيون قد بدأوا بتطبيقه قبيل اندلاع الحرب.” وقد وردت الخطة التفصيلية التي أقرها مجلس الدولة في الصفحة السادسة من “تقرير إدارة العدالة لسنة 1920”.

وكانت محكمة الاستئناف حتى ذلك الحين تمارس وظائف محكمة تمييز بالنسبة لجميع المحاكم التابعة لها. غير أن مجلس الدولة، مدعوماً بالرأي العام القانوني والتجاري، رأى أهمية كبيرة في إنشاء محكمة تمييز مستقلة عن محكمة الاستئناف، انسجاماً مع القانون العثماني، ولتوفير درجة تقاضٍ ثانية في القضايا المدنية المهمة.

وقد تغلبت سياسة دعم المؤسسات المتوافقة مع المفاهيم المحلية على اعتبارات التوفير المالي والاعتراضات المتعلقة بتعدد درجات التقاضي، فقام السير إدغار، قبيل مغادرته، بصفته قائماً بأعمال المندوب السامي، بالمصادقة على قرار مجلس الدولة بإنشاء محكمة تمييز.

غير أن نقص الموارد المالية، والتغيرات السياسية، وصعوبة العثور على الكوادر المناسبة، أدت إلى تأخير تنفيذ هذا القرار، ولذلك استمرت محكمة الاستئناف، حتى نهاية آذار 1922، بالعمل مؤقتاً كمحكمة استئناف وتمييز في آنٍ واحد.

ومن التطورات الأخرى في إطار العودة إلى النظام القديم، تعيين وكلاء قانونيين في أوائل صيف 1921. فقد كانت هناك سابقاً وكلاء تابعون للشرطة بموجب نظام الإجراءات الجزائية، لكن إنشاء وكلاء قضائيين مستقلين عن الشرطة لم يكن له مكان واضح في النظام القائم، وقد تم تعيينهم تمهيداً لتعديل قانون الإجراءات الجزائية وقانون العقوبات.

غير أن النتائج لم تكن مرضية، إذ لم يؤدّ هؤلاء الوكلاء المهام المتوقعة منهم، وتدخلوا أحياناً في أمور لا تستدعي تدخلهم، مما أدى إلى احتكاك مع سلطات الشرطة. وبناءً على ذلك، نُقل المدعون العامون في بغداد والبصرة والموصل إلى أعمال قضائية، إلى حين تحديد مهامهم بشكل واضح في قانون جديد للإجراءات الجزائية.

وقد أُضفي الطابع القانوني على التعديلات التي أُدخلت على النظام القضائي من خلال إعلان المحاكم (التمييز) لسنة 1921 الصادر في 14 أيار 1921، والذي استُبدل فيه مصطلح “الأراضي المحتلة” بمصطلح “العراق”، بما يعكس التوجه الجديد.

وفي 26 من الشهر نفسه، غادر السير إدغار بونهام كارتر العراق.

وخلال التغيرات السياسية اللاحقة بعد مؤتمر القاهرة وتولي الملك فيصل الحكم، شغل السيد إي. إم. دروَر منصب المستشار مؤقتاً حتى وصول السيد ن. ديفيدسون في أواخر أيلول.

وبقي تنظيم الوزارة والجهاز القضائي على حاله إلى أن شُكلت أول وزارة في عهد الملك فيصل خلفاً للحكومة المؤقتة. وفي 11 أيلول 1921، عُيّن ناجي بك السويدي وزيراً للعدل.

وكان التغيير الذي برز لاحقاً يتعلق بالشخصية لا بالتنظيم، إذ كان الوزير السابق يترك إدارة الوزارة إلى حد كبير لمستشاره، بينما كان ناجي بك، المنحدر من أسرة سياسية عريقة، يتمتع بخبرة قانونية وإدارية واسعة، وشخصية قوية، وقدرة على النقاش، ونشاط كبير. ولذلك تولى بنفسه مسؤوليات منصبه بشكل كامل.

وأدى ذلك إلى تغيير في دور المستشار، الذي لم يعد يدير الوزارة، بل أصبح دوره توجيه الإدارة والحفاظ على سيرها الصحيح. ومع ذلك، ظل التعاون قائماً بين الطرفين، إذ لم يُتخذ أي قرار مهم أو يُعيَّن أي قاضٍ دون التشاور بينهما، كما كان من المتفق عليه عرض جميع المراسلات على كلٍّ من الوزير والمستشار، باستثناء مراسلات المستشار مع نظرائه أو مع سكرتارية المندوب السامي.

وقد دفعت شخصية الوزير إلى تسريع وتيرة العمل في بعض الأحيان، بينما كان المستشار يميل إلى التريث، وكان يتدخل أحياناً لضمان عدم المساس باستقلال القضاء.

ومع ذلك، وخلال الأشهر السبعة من تولي ناجي بك الوزارة، لم يضطر المستشار في أي وقت إلى رفع خلاف بينه وبين الوزير إلى مجلس الدولة أو إلى المندوب السامي.

ومثل كثير من المتعلمين من أبناء الجيل الشرقي الحديث، كان الوزير يولي أهمية كبيرة—نراها نحن مبالغاً فيها—للجان والتقارير والامتحانات والشهادات. وبموافقة مجلس الدولة وتأييد الصحافة، شُكّلت لجان من القضاة وغيرهم من رجال القانون للنظر في تعيين القضاة المدنيين، وتعيين قضاة الشرع، وصياغة التشريعات.

غير أن هذه اللجان لم تحقق النتائج المرجوة بالكامل، إذ إن القرارات النهائية كانت بيد الوزير والمستشار، مما أفقد لجان التعيين مسؤوليتها الحقيقية، في حين كان بالإمكان الحصول على آرائها المفيدة بطرق أبسط. كما أن صياغة القوانين هي في الأصل عمل فردي، وقد تبيّن ذلك من طول الوقت الذي استغرقته اللجنة في محاولة إعداد قانون عقوبات جديد، بينما أنجز العمل الفعلي السيد دروَر، المستشار القانوني للحكومة، ومساعده توفيق بك السويدي، شقيق الوزير.

وقد شهد تنظيم الوزارة تطوراً مهماً في تشرين الأول 1921، حين أُسندت معظم الأعمال غير القضائية وغير السياسية—مثل تقديم الاستشارات القانونية للوزارات الأخرى وصياغة التشريعات—إلى قسم خاص برئاسة السيد دروَر، الذي عُيّن مستشاراً للحكومة، واستُفيد من خبرته بشكل فعّال. كما أُنشئت هيئة تفتيش قضائي، وهي من الإصلاحات التي أوصى بها السير إدغار بونهام كارتر، وأُلحقت بهذا القسم.

كما طرح الوزير خططاً أوسع لإعادة تنظيم الوزارة، غير أن استقالته لأسباب سياسية — والتي تزامنت مع نهاية الفترة التي يغطيها التقرير — حالت دون تنفيذها. وشملت هذه الخطط:

استبدال هيئة من ثلاثة قضاة بقاضٍ واحد في محاكم البداءة دمج المحاكم الشرعية الشيعية والسنية.
وضع نظام لتعيين القضاة وتصنيفهم وتحديد مؤهلاتهم.
إعادة تنظيم كلية الحقوق.

وقد أُقرت أنظمة كلية الحقوق، لكنها لم تدخل حيز التنفيذ خلال فترة التقرير، بينما تحتاج بقية المقترحات إلى مزيد من الدراسة، وربما يجب تأجيلها إلى حين استقرار الوضع السياسي والقانوني للعراق. ومع ذلك، فإن أفكار الوزير وأعماله ستظل ذات قيمة كبيرة لمن يخلفه.

2.الملاك الوظيفي

ترد قائمة بأسماء كبار موظفي وزارة العدل في 31 آذار 1922 في الملحق (12)..

وقد طغى على التغييرات في الكادر الوظيفي تقاعد السير إدغار بونهام كارتر في أيار 1921. وقد سبق ذكر النجاح الذي حققه في إعادة تنظيم المحاكم، لكن تأثيره الشخصي كان أكثر بروزاً، إذ حظي باحترام وثقة جميع فئات المجتمع، وهو أمر بالغ الأهمية في قيادة جهاز قضائي.

وبما أن مبدأ عدم قابلية القضاة للعزل لا يمكن تطبيقه في ظروف العراق آنذاك، فإن البديل الأفضل لضمان نزاهة القضاء واستقلاله هو الثقة الكاملة بعدالة الجهة المشرفة، وهي الثقة التي حازها السير إدغار وحافظ عليها طوال فترة عمله.

وعند تعيين السيد ن. ديفيدسون خلفاً له، كان من المقرر أن يتسلم مهامه في نهاية أيار، إلا أن ظروفاً في السودان أخرت وصوله إلى بغداد حتى نهاية أيلول، فتولى السيد دروَر مهام المستشار بكفاءة خلال تلك الفترة.
كما أدى وفاة الحاج علي أفندي الآلوسي، قاضي بغداد، في كانون الثاني 1922 إلى فقدان أحد أعمدة القضاء الشرعي. وقد وصفه السكرتير القضائي السابق بأنه أدخل نظاماً من النزاهة إلى المحاكم الشرعية، وكان محل احترام وثقة، وينتمي إلى أسرة علمية مرموقة في بغداد.

وقد خلفه الشيخ عبد الملك الشواف من محكمة التمييز الشرعية.

كما تقاعد السيد إس. إس. أبراهامز، رئيس المحاكم في البصرة، في 31 آذار 1922، وكان قد قدّم خدمات قانونية مهمة للحكومة.

وفي الأشهر الأخيرة، خسرت الوزارة ثلاثة من موظفيها الأكفاء بسبب انتقالهم إلى أعمال أخرى، وهم:

خان بهادر ميرزا محمد (رئيس محكمة الحلة)
السيد م. ب. مهتا (قاضٍ جنائي في البصرة)
السيد هـ. ف. مارتنز (رئيس كتاب محكمة البصرة المدنية)

وقد اضطر السيد ديفيدسون إلى قبول استقالاتهم بسبب تنامي الاعتراض على توظيف غير العراقيين في الخدمة الحكومية. ورغم تفهّم هذا التوجه من حيث المبدأ، إلا أنه أدى أحياناً إلى التضحية بالكفاءة لصالح الاعتبارات القومية.

ويُذكر أنه في العهد العثماني كان عدد العرب في هذا الجهاز 35 من أصل 104 موظفين، بينما بلغ عددهم في كانون الأول 1920 نحو 247 من أصل 289.

ويؤيد السيد ديفيدسون ما ذكره سلفه من أن عدد الموظفين البريطانيين في الوزارة—والذي انخفض لاحقاً بمقدار الثلث—غير كافٍ لأداء المهام المطلوبة، وأن الحفاظ على المستوى الحالي يتطلب توفير شروط خدمة دائمة لهم.

ولا تزال مسألة عدد ومكانة وشروط خدمة القضاة البريطانيين قيد الدراسة ضمن إطار أوسع، ومن المؤمل التوصل إلى حل يحقق مصلحة القضاء العراقي.
وفي الوقت الحالي، من الصعب ملء الشواغر، بل وقد يكون من الصعب الحفاظ على الكادر الحالي.

ومع ذلك، فإن استمرار العمل بكفاءة رغم قلة العدد وزيادة الأعباء يُعد دليلاً على الجهود الكبيرة التي بذلها السيد ب. هـ. بيل، رئيس محكمة الاستئناف والتمييز، ورؤساء المحاكم في بغداد والبصرة والموصل وكركوك، إضافة إلى الدور المهم الذي قام به السيد دروَر كمستشار للحكومة.

ولا يقل الفضل عن ذلك ما يُنسب إلى القضاة العراقيين، ويمكنني أن أؤكد مرة أخرى ما قاله السير إدغار:

“إنهم، باستثناء حالات نادرة جداً، أدّوا واجباتهم بروح عالية من الإخلاص، وبرغبة صادقة في رفع مستوى إدارة العدالة إلى أعلى درجة ممكنة. كما أن العلاقات بينهم وبين الكادر البريطاني كانت دائماً ودية وقائمة على التعاون.”

وقد حافظ السيد ن. ديفيدسون، خلال الأشهر الستة التي شغل فيها منصب المستشار في الوزارة، على هذه العلاقات الإيجابية بين المسؤولين العرب والبريطانيين التي أرساها السير إدغار بونهام كارتر. ومع انتهاء الفترة التي يغطيها التقرير، ورغم نقله إلى العمل ضمن طاقم المندوب السامي، فإنه ما زال—بموافقته—يشغل مؤقتاً منصب نائب وزير العدل.

3. الإحصاءات

من المؤسف أنه لم يكن من الممكن جمع أو تنظيم إحصاءات دقيقة حول القضايا التي نظرت فيها المحاكم المدنية والجزائية، وذلك لأسباب متعددة يُؤمل عدم تكرارها.

أولاً: إن الفترة الممتدة (18 شهراً) تعد صعبة من حيث المعالجة الإحصائية.
ثانياً: أدت إعادة تنظيم المحاكم بعد الاضطرابات إلى تعذر الحصول على بيانات تغطي الجزء الأول من الفترة.
ثالثاً: نقل الصلاحيات القضائية من الضباط السياسيين إلى المحاكم خلق صعوبات إضافية في تتبع السجلات وتصنيف القضايا.
رابعاً: كانت سجلات القضايا في الإدارة السابقة تُدوّن غالباً باللغة الإنجليزية، مما جعل من الصعب على الكادر الحالي فحصها وتصنيفها.
ويعرض الملحق (بياناً بالجرائم التي أُبلغت إلى الشرطة العراقية خلال هذه الفترة.

4. التشريعات

فيما يلي قائمة بالتشريعات الصادرة بين 1 تشرين الأول 1920 و31 آذار 1922، ولا تشمل الإشعارات الجمركية أو القرارات الحكومية الأخرى التي لها قوة القانون.

ويُلاحظ أنه حتى تموز 1921 كانت التشريعات تصدر بصيغة "إعلانات"، أما بعد تولي جلالة الملك الحكم فقد أصبحت تصدر بصيغة إرادات ملكية وتُنشر كقوانين.

ويُستثنى من ذلك إعلان تصديق البيوع غير المسجلة في لواء السليمانية لسنة 1922، الذي صدر عن المندوب السامي، لأن هذه المنطقة لم تكن خاضعة لحكومة الملك فيصل.

قائمة التشريعات:

1-11-1920: تعديل قانون العقوبات في بغداد (رقم 3)
1-11-1920: إعلان البيوع غير المسجلة في لواء الموصل
3-12-1920: إعلان نقل الصلاحيات
28-2-1921: إعلان التصرف بالأموال غير المنقولة
1-3-1921: إعلان البيوع غير المسجلة
4-4-1921: تعديل قانون الشركات
14-5-1921: إعلان المحاكم (التمييز)
6-7-1921: إعلان نقل الصلاحيات إلى الحكومة الوطنية
6-7-1921: تعديل نظام أصول المحاكمات الجزائية في بغداد
5-10-1921: قانون البيوع غير المسجلة (لواء كركوك)
8-10-1921: قانون الجمارك (بيض دودة القز)
19-10-1921: قانون تصديق ملكية الأراضي (الطابو)
3-11-1921: قانون الميزانية العامة 1921-1922
26-11-1921: قانون نقل الاعتمادات (الميزانية)
25-1-1922: قانون إعادة تخصيص الميزانية
1922: قانون ميزانية الأوقاف
29-1-1922: قانون التلقيح
21-2-1922: تعليمات منع موظفي الحكومة من التعامل بالأراضي
22-2-1922: إعلان تصديق البيوع غير المسجلة (لواء السليمانية)
2-3-1922: نظام العطل القانونية

5. كلية الحقوق

تناول السير إدغار بونهام كارتر في تقاريره لسنتي 1919 و1920 إعادة افتتاح كلية الحقوق ونتائج دورتها الأولى.

وفي تشرين الثاني 1921، عُيّن توفيق بك السويدي مديراً للكلية، إضافة إلى مهامه كمساعد للمستشار القانوني للحكومة، وقد أدار العمل فيها بنشاط وحماس كبيرين. وبناءً على اقتراحه، شُكّلت لجنة خاصة عُرفت باسم “لجنة كلية الحقوق”، وضمت:

رئيس محكمة الاستئناف
داود أفندي سمرة
نشأت أفندي السنّاوي (المدعي العام ومدير الكلية السابق)
أنطوان أفندي شمّاس (محامٍ بارز)
ومدير الكلية
وقد أعدّ المدير والأساتذة نظاماً يتضمن المناهج والامتحانات والانضباط داخل الكلية، وهو قيد الدراسة لدى مجلس الدولة.

ويبلغ عدد الطلبة حالياً 45 في الصف الأول و40 في الصف الثاني. ومن المؤمل إنشاء صف ثالث يضم 40 طالباً في العام القادم، إلا أن هناك تخوفاً من عدم توفر التمويل اللازم.

وقد أفاد المدير بأن إيرادات السنة الماضية تجاوزت 20 ألف روبية، في حين بلغت النفقات 27 ألف روبية. ويُقدّر أن التوسعة المقترحة سترفع النفقات إلى 50 ألف روبية، مقابل إيرادات تتجاوز 30 ألف روبية.
ولم تُجرَ بعد امتحانات السنة الحالية.